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Quem controla a visibilidade nas eleições? Os desafios da propaganda política nas plataformas digitais

Por Carla Rodrigues e Rafael A. F. Zanatta

A criação de um grupo de trabalho na Câmara dos Deputados para discutir regras de propaganda eleitoral nas plataformas digitais abre uma oportunidade importante para atualizar o debate sobre democracia e comunicação política no Brasil. Anunciada em 28 de outubro de 2026 pelo presidente da Casa, Hugo Motta, a iniciativa pretende elaborar uma proposta de alteração do Código Eleitoral, com a intenção de estabelecer critérios de transparência e isonomia na circulação de propaganda política nas redes, como também definir parâmetros para atuação das plataformas durante o período eleitoral. Segundo o anúncio, a proposta seria construída em 15 dias e poderia ser votada ainda neste ano. A formalização do grupo, contudo, não estabeleceu expressamente um prazo para a conclusão dos trabalhos nem definiu sua coordenação.

O debate não pode se limitar à adaptação das regras aplicadas à televisão, ao rádio e aos materiais impressos. Nas plataformas digitais, a circulação de conteúdo político é atravessada por sistemas de recomendação, publicidade segmentada, tratamento de dados pessoais e mecanismos de monetização da atenção. Esses recursos interferem diretamente no que ganha visibilidade, em quais públicos são alcançados e nas condições de participação no debate público. Por isso, uma atualização do Código Eleitoral, formulado no século passado, precisa considerar não apenas a conduta de candidatos e partidos, mas também o papel estrutural e econômico das plataformas na organização da comunicação política.

O que precisa entrar na discussão?

A discussão legislativa deve considerar pelo menos sete frentes complementares. Elas não representam apenas questões técnicas, mas dizem respeito à transparência do financiamento político, à distribuição de visibilidade, à autonomia dos eleitores e à capacidade de fiscalização das instituições democráticas.

1. Transparência da publicidade e do financiamento eleitoral

A transparência da propaganda digital exige que seja possível identificar quem financia determinado conteúdo, quanto investe, quem se beneficia da divulgação e quais públicos são alcançados. Isso inclui não apenas anúncios contratados diretamente por campanhas, mas também formas indiretas de financiamento, como pagamentos a influenciadores, produtores de conteúdo e páginas que atuam na promoção de candidaturas.

As plataformas devem disponibilizar informações padronizadas sobre anunciantes, responsáveis pelo pagamento, valores, período de veiculação, alcance, impressões e critérios de segmentação. É possível criar uma taxonomia de metadados que deve ser tornada pública para um ecossistema informacional justo. Bibliotecas públicas de anúncios, com ferramentas de consulta e acesso a dados por pesquisadores, jornalistas e órgãos de fiscalização, são instrumentos essenciais para que o financiamento da comunicação política possa ser submetido ao escrutínio público.

2. Transparência algorítmica e sistemas de recomendação

A visibilidade política nas redes não depende somente de investimento em publicidade ou do número de seguidores. Sistemas algorítmicos selecionam, priorizam e recomendam conteúdos, influenciando sua distribuição e alcance. Com isso, as plataformas exercem poder sobre as condições em que candidaturas, partidos e diferentes posições políticas chegam ao eleitorado.

A legislação precisa estabelecer obrigações de transparência sobre os critérios de recomendação e distribuição de conteúdo político, além de prever auditorias independentes que permitam avaliar seus efeitos. Garantir isonomia, nesse contexto, não significa impor uma distribuição artificialmente igual de alcance entre candidaturas, mas assegurar critérios verificáveis, impedir discriminações arbitrárias e permitir a fiscalização de práticas que possam comprometer a igualdade de condições na disputa. A “paridade de armas” de que fala o Presidente Hugo Motta relaciona-se à capacidade coletiva de compreensão dos critérios de recomendações e distribuição. Essa obrigação, que pode ser imposta às plataformas, é correlata aos direitos de autodeterminação informativa e compreensão de razões de decisões automatizadas com base em dados pessoais.

3. Influenciadores e financiamento indireto

A comunicação eleitoral também ocorre fora dos perfis oficiais de candidatos e partidos. Influenciadores, páginas temáticas, canais de entretenimento e redes de criadores de conteúdo podem participar de estratégias organizadas de promoção política, inclusive mediante pagamentos, benefícios ou outras contrapartidas.

É necessário definir critérios para identificar quando essas atividades configuram propaganda eleitoral e quais obrigações de transparência devem ser aplicadas. A regulamentação deve preservar manifestações espontâneas e legítimas de apoio ou crítica política, sem permitir que publicidade disfarçada e financiamento indireto permaneçam fora dos mecanismos de controle. A questão também envolve perfis com grandes audiências que passam a ser utilizados em campanhas eleitorais: o desafio é estabelecer parâmetros claros, sem restringir indevidamente a liberdade de expressão.

O Regulamento 2024/900 da União Europeia sobre transparência de publicidade política oferece um caminho relevante ao tratar influenciadores como editores de publicidade política, exigindo rótulo e aviso de transparência no momento em que recebem recursos. É preciso um olhar holístico para agências, intermediários e cadeias de produção de influência digital.

4. Inteligência artificial e conteúdos sintéticos

A inteligência artificial amplia a escala e o realismo da produção de conteúdos políticos. Vídeos, imagens e áudios sintéticos podem simular declarações e comportamentos de candidatos, dificultando a identificação de manipulações e acelerando a circulação de informações enganosas. A legislação deve prever identificação evidente de conteúdos produzidos ou significativamente alterados por IA, mecanismos de denúncia e resposta compatíveis com a dinâmica eleitoral e preservação de evidências para eventual investigação.

O monitoramento realizado pelo Observatório IA nas Eleições durante o período eleitoral de 2026 identificou diferentes usos de conteúdos sintéticos para atacar candidaturas, fabricar declarações e disseminar narrativas de desinformação. Os achados estão reunidos nos boletins analíticos do Observatório sobre o período de 25 de setembro a 1º de outubro e de 1º a 5 de outubro, que também apontam problemas na identificação de conteúdos produzidos por inteligência artificial e casos de violência política de gênero.

Além do monitoramento de conteúdos nas redes sociais, o Observatório também investigou o comportamento de ferramentas de inteligência artificial. Em relatório sobre chatbots e violência política de gênero, foram testados cinco sistemas de IA generativa para avaliar sua capacidade de produzir conteúdos que reproduzem ataques e diferentes formas de violência contra mulheres na política.

Esse debate precisa partir das regras já existentes. A Resolução TSE nº 23.610/2019, com as alterações posteriores, inclusive as de 2026, já estabelece obrigações relativas à identificação de conteúdos sintéticos e disciplina o uso de tecnologias de IA na propaganda eleitoral. O desafio é avaliar a efetividade dessas medidas e enfrentar situações em que a rotulagem, isoladamente, não impede a disseminação de conteúdos manipulados nem reduz seus efeitos sobre o processo eleitoral.

5. Moderação de conteúdo e devido processo

As plataformas podem remover publicações, restringir contas e reduzir o alcance de conteúdos, decisões que afetam diretamente a circulação de informações durante as eleições. Quando esses procedimentos são pouco transparentes, automatizados ou difíceis de contestar, candidatos, jornalistas, organizações e cidadãos ficam sujeitos a intervenções cujos critérios nem sempre são conhecidos.

É necessário garantir comunicação clara sobre as razões das medidas adotadas, canais de contestação acessíveis, prazos de resposta adequados ao período eleitoral e relatórios de transparência sobre a moderação de conteúdo político. A regulação deve enfrentar tanto a insuficiência de moderação diante de conteúdos ilícitos quanto intervenções excessivas, inconsistentes ou discriminatórias que restrinjam indevidamente a liberdade de expressão.

Tais regras de devido processo conectam-se com o conteúdo material do direito à explicação humana de revisões automatizadas previsto na LGPD em 2018 e pouco aprofundado no campo eleitoral até hoje. Políticas e critérios de detecção automática devem ser divulgados antes do período eleitoral, garantindo maior segurança jurídica. Plataformas precisam cumprir com ritos de notificação individual, fundamental legal de moderação, duração da medida, contestação com revisão humana e prazos céleres em janelas críticas. Esse regramento de devido processo pode constar na reforma do Código Eleitoral.

6. Proteção de dados pessoais e segmentação eleitoral

A publicidade política digital utiliza dados pessoais para classificar públicos, inferir interesses e direcionar mensagens. Quando esse processo envolve informações sensíveis ou inferências sobre opiniões políticas, religião e condições socioeconômicas, surgem riscos à privacidade e à autonomia dos eleitores.

A legislação precisa estabelecer limites claros para o tratamento de dados em estratégias eleitorais, exigir transparência sobre as fontes de informação e os critérios de segmentação e permitir o escrutínio de práticas de microdirecionamento. O objetivo não é impedir toda comunicação direcionada, mas evitar que a exploração opaca de dados pessoais permita influenciar grupos de eleitores sem transparência, controle ou condições efetivas de fiscalização.

7. Fiscalização, auditoria e responsabilização das plataformas

As obrigações legais só produzem efeitos quando existem instrumentos capazes de verificar seu cumprimento. Por isso, a atualização do Código Eleitoral deve prever deveres de cooperação das plataformas com a Justiça Eleitoral, incluindo fornecimento de informações, preservação de evidências e mecanismos de auditoria dos sistemas de publicidade, recomendação e moderação.

Essas obrigações devem ser proporcionais ao porte e ao papel de cada empresa no ecossistema digital. A proteção de dados e os segredos comerciais legítimos precisam ser considerados, mas não podem funcionar como justificativa para impedir qualquer escrutínio externo. A transparência sobre sistemas que afetam o debate democrático não pode depender exclusivamente da disposição voluntária das empresas.

Liberdade de expressão e integridade eleitoral precisam caminhar juntas

A regulação da propaganda eleitoral não deve ser confundida com o controle do debate político nas redes. É fundamental distinguir manifestações espontâneas de cidadãos, jornalismo, crítica política e opinião de estratégias profissionais, comerciais ou financiadas de comunicação eleitoral. Essa diferenciação é indispensável para evitar restrições desproporcionais à liberdade de expressão.

A própria regulamentação do TSE reconhece a importância dessa garantia ao estabelecer, no artigo 27 da Resolução nº 23.610/2019, limites à intervenção sobre manifestações de eleitores na internet. Ao mesmo tempo, a liberdade de expressão não pode servir de justificativa para manter práticas opacas de financiamento, exploração indevida de dados pessoais ou distribuição artificial de conteúdo. O desafio é construir regras que protejam o debate democrático e enfrentem as assimetrias econômicas e tecnológicas que condicionam sua circulação.

Uma oportunidade para enfrentar o poder das plataformas

A Data já desenvolve iniciativas voltadas à compreensão dos impactos das tecnologias digitais sobre a integridade eleitoral. Por meio do projeto IA e Integridade do Processo Eleitoral, acompanha as mudanças na regulamentação eleitoral e os desafios impostos pela inteligência artificial. Já o Observatório IA nas Eleições, realizado em parceria com o Aláfia Lab, monitora e analisa o uso de IA generativa na produção e circulação de conteúdos políticos. As duas iniciativas contribuem para ampliar o debate sobre transparência e responsabilização das plataformas, considerando não apenas os conteúdos publicados, mas também os mecanismos que determinam sua circulação e visibilidade.

É justamente por isso que a criação do grupo de trabalho na Câmara dos Deputados representa uma oportunidade de ampliar essa discussão. A reportagem do UOL registrou acusações de restrição do alcance de publicações relacionadas à campanha de Luiz Inácio Lula da Silva e questionamentos sobre o tratamento dado a conteúdos políticos pela Meta durante as eleições de 2026. O episódio evidencia como decisões privadas sobre moderação, recomendação e distribuição de conteúdo podem afetar diretamente a circulação de informações em um processo eleitoral, reforçando a necessidade de transparência sobre os critérios adotados pelas empresas.

Nesse sentido, a discussão não deve se limitar à criação de regras para equiparar a propaganda nas redes sociais àquela veiculada no rádio e na televisão. As plataformas não são intermediárias neutras. Elas organizam fluxos de informação, definem critérios de visibilidade, comercializam publicidade e operam sistemas capazes de ampliar ou restringir o alcance de discursos políticos. Regular a propaganda digital exige, portanto, considerar também a dimensão econômica e estrutural do poder dessas empresas.

O grupo de trabalho deveria partir de um diagnóstico das lacunas da legislação e da efetividade das normas já existentes, reunindo pesquisadores de comunicação política, direito eleitoral, proteção de dados, inteligência artificial e regulação econômica, além de organizações da sociedade civil e órgãos de fiscalização. A participação das plataformas é importante, mas não pode ser a única fonte de informação sobre o funcionamento de seus próprios sistemas.

Como contribuição ao grupo de trabalho, consideramos importante que o debate seja estruturado a partir de três dimensões complementares: a transparência sobre o financiamento e a circulação da propaganda eleitoral; o poder das plataformas na organização e distribuição da visibilidade política; e a proteção da integridade do processo eleitoral diante dos riscos associados às novas tecnologias e às práticas de comunicação digital.

Esses eixos permitem abordar não apenas as responsabilidades de candidatos, partidos e demais agentes envolvidos na propaganda, mas também as obrigações das próprias plataformas, considerando seu papel na organização do debate público e nas condições de participação política. A partir deles, é possível identificar os principais desafios regulatórios e orientar a discussão sobre quais mudanças legislativas são necessárias.

A partir desses três eixos, o grupo poderá construir uma proposta de atualização legislativa que não se restrinja à regulação dos conteúdos publicados, mas também alcance as estruturas econômicas e tecnológicas que condicionam a circulação da propaganda eleitoral. O objetivo deve ser fortalecer a transparência, a igualdade de condições na disputa e a integridade do processo eleitoral, preservando a liberdade de expressão e os direitos fundamentais.

A revisão do Código Eleitoral pode ser uma oportunidade para fortalecer a transparência, a fiscalização e a integridade das eleições. Para isso, é necessário avançar na definição de obrigações para as diferentes plataformas, criar mecanismos independentes de acompanhamento e assegurar a proteção de direitos fundamentais. Mais do que estabelecer regras sobre como candidatos fazem propaganda nas redes, o Congresso precisa discutir quem controla as condições de visibilidade do debate público e como esse poder pode ser submetido a parâmetros democráticos.

As questões de devido processo e “paridade de armas” não podem ser pensadas apenas pelos filtros clássicos do século passado e exigem a inclusão das grandes plataformas como pessoas jurídicas capazes de assumir obrigações para um ecossistema informacional justo, em especial em um pilar básico da democracia, que é o processo eleitoral.