Nota Técnica | Transparência, Democracia e Proteção de Dados | Assimetrias e Poder

Análise do voto do Relator Min. Gilmar Mendes na Ação Direta de Inconstitucionalidade 7.892/DF

Objeto da ação

Em outubro de 2025, a Associação Brasileira de Jornalismo Investigativo (ABRAJI) propôs a ADI 7.892/DF, visando que seja dada a interpretação conforme a Constituição do art. 132, §2º, I, IV e VI e declarada a inconstitucionalidade do art. 172, da Resolução nº 281/2023, publicada pelo Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), que, conforme descrito pela proponente, obstaculizam a liberdade de imprensa e o direito ao acesso à informação. 

O primeiro artigo determina que sejam considerados como tratamentos indevidos e com risco de violação de dados pessoais quando, conforme pormenorizado pelos incisos do parágrafo reunidos abaixo: 

“I – (…) [possam] dar origem à discriminação, à usurpação ou subtração da identidade, a perdas financeiras, a prejuízos para a reputação, a perdas de confidencialidade de dados pessoais protegidos por sigilo profissional, à inversão não autorizada da pseudonimização ou a quaisquer outros prejuízos importantes de natureza econômica ou social; IV – (…) forem avaliados aspectos de natureza pessoal, em particular análises ou previsões de aspectos que digam respeito ao desempenho no trabalho, à situação econômica, à saúde, às preferências ou aos interesses pessoais, à fiabilidade ou comportamento e à localização ou aos deslocamentos das pessoas, a fim de definir ou fazer uso de perfis; VI – (…) incidir sobre uma grande quantidade de dados pessoais e afetar um grande número de titulares.” (grifos nossos)

O segundo, por sua vez, altera a Resolução CNMP nº 89/2012 adicionando um §4º ao art. 7º, diretamente estabelecendo que as informações referentes à remuneração de membros do Ministério Público ou servidores sejam apenas disponibilizadas após a identificação do interessado.

A petição inicial pode ser acessada aqui.

Voto do Relator Min. Gilmar Mendes

A fim de julgar se os dispositivos da Resolução nº 281/2023 atendem aos princípios constitucionais da publicidade e transparência administrativa, e condizem com a garantia dos direitos  fundamentais à liberdade de imprensa e à proteção de dados pessoais  previstos na Constituição Federal nos arts. 5º, XXXIII, LXXXIX, 37 e 220, o Min. Relator faz uma recapitulação que se inicia na (i) compreensão do que se trata o direito de acesso à informações públicas, desenvolvendo a análise para (ii) como este se compatibiliza com a os direitos de privacidade e proteção de dados pessoais.  Na sequência, avalia (iii) a remuneração de servidores públicos como informação pública; e conclui diagnosticando (iv) se há violação dos direitos fundamentais de acesso à informação e à liberdade de imprensa. 

• Acesso à informação

Em suas considerações sobre o direito de acesso a informações públicas, é apontada a sua íntima relação com o princípio democrático, sendo tanto um meio para a garantir a participação e controle social dos cidadãos sobre as atividades da Administração Pública, quanto um norteador para tais atividades executadas pelo Poder Público dentro de um Estado Democrático.

São apresentados alguns exemplos de como o direito de acesso de acesso em suas duas faces pode ser encontrado na Constituição Federal. A tabela a seguir condensa os artigos citados:

É evidente que os dispositivos por vezes se aplicam aos dois casos, uma vez que a possibilidade de participação e controle social dos cidadãos dependem geralmente da atuação do Estado. A transparência pública é fundamental para o exercício da autonomia do cidadão frente ao Poder Público. Restrições ao direito de acesso à informação inclusive são mencionadas por já terem sido objeto de análise da Corte, sendo a ADI 6.347 e ADPF 872.

Em termos infralegais, o Min Relator explora a Lei nº 12.527/2011, Lei de Acesso à Informação (LAI), que reforça os preceitos constitucionais tendo como diretrizes: a publicidade como regra e o sigilo como exceção, a divulgação das informações de interesse público independentemente de solicitação (transparência ativa) e o desenvolvimento do controle social da administração pública (art. 3º, I, II e V, da LAI). Neste trecho, esta lei é apresentada como um marco de alteração positiva no funcionamento da Administração Pública que passou a criar Portais de Transparência que facilitam e ampliam ainda mais o acesso à informações. O relatório de 2022 da OCDE, Open Government Review of Brazil: Towards an Integrated Open Government Agenda, OECD Public Governance Reviews, citado no voto, comprova a alteração ilustrando cenários de irregularidades ou inconsistências nas atividades públicas que, por serem alvo do controle social, puderam ser corrigidas.

A Lei nº 14.129/2021, Lei do Governo Digital, também teve um papel relevante na divulgação de informações oficializando a sua digitalização em formato de dados abertos. O voto destaca as premissas deste tipo de disponibilização, marcada pela acessibilidade (tanto de conteúdo quanto em termos técnicos, para que possam ser acessadas em qualquer máquina), rastreabilidade/indexação das informações (os dados disponibilizados precisam poder ser encontrados por meio de ferramentas de busca), e reutilização do dado como forma de empoderamento do cidadão (leis não deveriam poder impedir o seu uso posterior, que é um direito).

• Compatibilidade entre acesso à informação e privacidade e proteção de dados

Considerando que a Resolução CNMP nº 281/2023 estabeleceu suas medidas visando a melhor governança de dados pessoais de seus membros e servidores, o voto se debruça sobre a compatibilidade entre o acesso a estas informações e a sua proteção.

Nesta parte do voto, o Min. Relator reforça que ambos os direitos, e as normas que os regulam, tem como função distribuir o poder na sociedade informacional (visão trazida por Stefano Rodotà). A proteção de dados no Brasil tem uma estrutura positiva que exige uma tutela ativa por parte do Estado. O Ministro relembra seu desenvolvimento até ser incluída como direito fundamental na Constituição Federal por meio da Emenda Constitucional nº 115/2022, tendo primeiro sido reconhecida como um direito fundamental autônomo no julgamento das ADIs 6.387, 6.388, 6.389, 6.390, 6.393, em que foram reforçados os parâmetros de tratamentos de dados pessoais realizados pelo Poder Público previstos na Lei nº 13.709/2018, Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (LGPD).

O Min. Relator explica que esta lei é um reflexo claro do art. 37, da Constituição Federal, em especial quanto aos princípios da publicidade e transparência. Um exemplo é o art. 23, da LGPD, primeiro artigo do capítulo sobre o tratamento de dados pelo Poder Público que exige seu alinhamento com a finalidade pública na persecução do interesse público, estabelecendo o primeiro inciso a obrigatoriedade de transparência sobre os detalhes do tratamento de dados pessoais.

Retomando a linha da dupla face apresentada para o direito de acesso à informação, além de estabelecer deveres de transparência, a LGPD também prevê direitos ao titular que lhe dão mais autonomia frente ao tratamento de dados pessoais, como o direito de acesso ou de oposição. É o direito do titular de se proteger e o dever do Estado de proteger, ou o direito do cidadão de exigir informações e o dever do Estado de fornecer informações. A forma como esta lei opera exige que o Poder Público atue para reduzir as assimetrias informacionais existentes na relação Estado-cidadão, sendo a transparência do tratamento de dados pessoais um mecanismo central.

O enunciado da Controladoria Geral da União nº 4/2022 explicita e confirma a harmonia entre as legislações (LAI e LGPD). Contudo, o Ministro faz questão de mencionar que, com relação ao direitos, o vínculo entre eles decorre do cumprimento de dispositivos da LGPD durante a divulgação de informações que ocorre no âmbito da LAI, sendo eles: a existência de uma base legal, que seria o cumprimento de obrigação legal (art. 7º, II, da LGPD) e o atendimento dos princípios da proteção de dados pessoais previstos no art. 6º, da LGPD. 

O Min. Relator também apontou a preocupação com o uso indevido da LGPD ou da proteção de dados para justificar o descumprimento de normas de acesso à informação. No voto conclui-se que, sendo a divulgação da remuneração de servidores prevista em lei, não há incompatibilidade entre as leis que motive qualquer restrição.

• Remuneração de servidores públicos como informação pública 

Ao analisar a possibilidade da divulgação da remuneração de servidores, o Ministro recorre à jurisprudência do próprio STF, o processo SS 3902/SP, uma decisão marco no tema. Neste processo, é demonstrada a relevância da disponibilização de planilhas que possibilitaram verificar irregularidades graves na distribuição da remuneração. Ainda, foi colocado que, em se tratando de informações de agentes públicos na qualidade de servidores exercendo suas funções públicas, não haveria razões para que as informações pudessem ser vistas como íntimas e sujeitas à proteção do direito à privacidade. Este caso é emblemático também pela constatação destas informações como de interesse coletivo, mostrando a relevância do princípio da publicidade que, quando não observado, coloca em risco a ordem pública e o Estado republicano. 

A própria LAI também traz referências à possibilidade de divulgação em seu art. 8º, quando trata especificamente da disponibilização de informações sobre recursos financeiros e despesas, e foi regulamentado pelo art. 7º do Decreto nº 7.724/2012, que estabelece de forma explícita o dever de divulgação destas informações em seus sítios na internet. O ARE 652.777, citado no voto, confirma esta determinação legitimando a divulgação de nomes dos servidores e valores recebidos. 

A divulgação, portanto, atende aos princípios da publicidade e da legalidade estrita. O MS 28.178 confirma que, pelos motivos já listados (que podem ser identificados nos arts.1º, caput e parágrafo único; 5º, XXXIII; 37, caput e § 3º, II; e 216, § 2º, da Constituição Federal), não é possível aplicar o sigilo e deve-se seguir a regra da publicidade. Deste modo, fica comprovada a constitucionalidade da divulgação.

Um ponto trazido pelo Relator foi como equilibrar a divulgação de modo a conter salvaguardas aos agentes, mas sem prejudicar a finalidade da transparência. O exemplo indicado seria a não inclusão do endereço residencial combinado ao CPF dentre os dados, conforme estabelece o Guia Orientativo para Tratamento de dados Públicos da Agência Nacional de Proteção de Dados. Fala-se também na expectativa legítima dos titulares quanto a divulgação que, no caso, dada a consolidação da matéria no ordenamento jurídico, deveria ser tida como parte da função.

• Violação dos direitos fundamentais de acesso à informação e à liberdade de imprensa

Neste item, foi avaliada a imposição da identificação do interessado nas informações sobre remuneração como condição para o acesso. De pronto já é estabelecido pelo Min. Relator que a medida tem capacidade de restringir o acesso, bem como ter um efeito inibidor sobre o exercício do controle social e, consequentemente, sobre a atividade jornalística.

O raciocínio neste caso tem duas linhas. Em primeiro lugar, o claro atrito e obstaculização do acesso que, por ter uma etapa a mais, já poderia causar o afastamento do interessado, além do potencial constrangimento decorrente da rastreabilidade gerada pelo registro do acesso com identificação. Foi justamente o efeito inibidor que levou à não recepção da Lei nº 5.250/1967, Lei de Imprensa, pela Constituição atual, no julgamento da ADPF 130, visto que ela previa a responsabilização de jornalistas por danos morais e materiais excedendo a proporcionalidade. Outras ações são citadas (ADIs 6.792 e 7.055) para reforçar que a identificação do jornalista pode resultar em violação à liberdade de imprensa por meio do assédio judicial.

Em segundo lugar, está a inversão da transparência de ativa para passiva, ou seja, é o Poder Público evitando seu dever de fornecer informações sem ser acionado. Aqui é como se o interessado se tornasse requerente. É, portanto, uma medida que foge à lógica de um sistema de dados abertos e viola tanto o direito e acesso à informação, quanto  a liberdade de imprensa.

Não há respaldo na legislação de proteção de dados, e nem nas normas de acesso à informação. Na verdade, no voto, é inclusive incentivado que a divulgação dos pagamentos seja detalhada com especificação de valores e categorias, com plataformas que favoreçam a localização das informações desejadas, com mecanismos de buscas e concentradas em uma mesma página de modo a não exigir que o interessado tenha que decifrar o que é apresentado. Entende-se que qualquer divulgação que seja incompleta, sem detalhamento e com qualquer tipo de câmara que dificulte obter informações, corresponde a uma restrição efetiva do direito de acesso à informação.

• Decisão

Em conclusão, o Min. Relator, desde o início da análise, já demonstra que não há nenhum tipo de entrave legal que poderia motivar a edição dos dispositivos em questão da Resolução CNMP nº 281/2023. Assim, julgou o pedido da ABRAJI procedente, declarando a inconstitucionalidade total do art. 172 e parcial sem redução de texto do art. 135, §2º, I, IV e VI, para afastar qualquer interpretação que fuja à regra constitucional da publicidade.