Nota técnica sobre o texto substitutivo ao PL 4.675/2025 (Dep. Aliel Machado)

A Data Privacy Brasil vem a público manifestar seu posicionamento sobre o substitutivo apresentado pelo Deputado Aliel Machado (PV/PR) ao Projeto de Lei nº 4.675/2025, divulgado em 02 de julho de 2026, que altera a Lei nº 12.529/2011 para instituir o regime de designação de agentes econômicos de relevância sistêmica em mercados digitais e estabelecer obrigações especiais no âmbito do Cade.

Como entidade que acompanha a tramitação do PL 4.675/2025 desde sua apresentação, e que vem se manifestando favoravelmente à aprovação do projeto original, ao lado de outras organizações do terceiro setor, a Data Privacy Brasil reconhece que o substitutivo avança em pontos relevantes de participação social e devido processo administrativo. Ao mesmo tempo, identifica um retrocesso estrutural na redação dos critérios de designação de agentes sistêmicos, que pode comprometer a efetividade do regime proposto.

A Data Privacy Brasil reforça seu posicionamento favorável à aprovação do projeto de lei, porém destaca, nesta nota técnica, elementos de possível melhoria no texto do substitutivo apresentado na Câmara dos Deputados.

O que o substitutivo acerta:

Participação social institucionalizada: O substitutivo cria mecanismos de participação que não estavam previstos no texto original. O art. 87-D passa a prever a abertura obrigatória de tomada de subsídios, pelo prazo de trinta dias, já na instauração do processo de designação de agente sistêmico, e não apenas na fase de manifestação preliminar. O prazo para contribuições em audiência pública sobre a manifestação preliminar do Cade também é ampliado de quinze para trinta dias, algo defendido pela Data Privacy Brasil em ofício enviado ao Deputado Aliel Machado. São alterações que asseguram à sociedade civil, à academia e aos usuários afetados uma janela efetiva de manifestação antes da consolidação de decisões relevantes, e não apenas a possibilidade de reagir a uma decisão já previamente estruturada.

Conselho Consultivo de Concorrência em Mercados Digitais: A criação do Conselho Consultivo, prevista nos arts. 87-L e 87-M, é o ponto mais relevante do substitutivo sob a perspectiva democrática. A exigência de que pelo menos metade de seus membros seja composta por representantes de instituições acadêmicas ou organizações da sociedade civil sem fins lucrativos, bem como a diretriz de evitar concentração de representação por interesses econômicos específicos, responde a uma demanda antiga de entidades que atuam na interface entre concorrência e direitos digitais: a de que o desenho institucional do Cade para mercados digitais não fique circunscrito ao diálogo entre o regulador e os agentes regulados. A Data Privacy Brasil vê como muito positiva a proposição de um Conselho Consultivo de Concorrência em Mercados Digitais. É acertada a linguagem do §2º do art. 87-M, que diz que “a composição do Conselho deverá buscar evitar a concentração de representação por interesses econômicos específicos e assegurar a diversidade de perspectivas relevantes para a análise dos mercados digitais”.

Transparência sobre financiamento e vínculos institucionais: O art. 87-J, novo dispositivo do texto, exige que participantes de consultas e audiências públicas declarem seus interesses econômicos, institucionais ou representativos, assim como vínculos de financiamento, inclusive quando provenientes indiretamente de agentes econômicos afetados pela matéria. Trata-se de regra importante de transparência sobre lobby e incidência regulatória, que fortalece a legitimidade do próprio processo participativo criado pelo substitutivo. No campo da concorrência, é comum o fenômeno de “astroturfing” (fenômeno da “grama sintética”), no qual entidades civis sem fins lucrativos são constituídas para representação de interesses econômicos de grandes empresas de tecnologia. Esse desenho busca conter esse fenômeno de distorção da representatividade de interesses da sociedade civil.

Manutenção do núcleo de obrigações especiais: O relator reorganizou a redação do art. 47-E, agora dividido entre obrigações de transparência, obrigações positivas e obrigações de abstenção, preservando o núcleo substantivo das obrigações especiais previstas no texto original. Embora o substitutivo acrescente previsões relevantes, como a vedação a práticas de manipulação de interface que subvertam a autonomia decisória do usuário, prevista no art. 47-E, III, “i”, e a exigência de telas de escolha neutras para produtos e serviços de terceiros, prevista no art. 47-E, II, “i”.

Manutenção da Superintendência de Mercados Digitais: na redação do substitutivo, a Superintendência de Mercados Digitais passou a ser chamada de Superintendência Especial de Relevância Sistêmica, Livre Concorrência e Defesa do Consumidor em Mercados Digitais. Apesar de mudança de nome e ligeiras mudanças institucionais, a Data Privacy Brasil elogia a manutenção dessa Superintendência, que é fundamental para colocar em marcha mecanismos de designação de agentes de relevância sistêmica e focalizar um trabalho mais consistente em obrigações de fomento ao processo competitivo em mercados digitais e contenção dos poderes de orquestração de mercados por agentes de relevância sistêmica.

O que ainda precisa ser aprimorado:

Apesar desses avanços, ainda há pontos que podem ser aprimorados no projeto de lei de mercados digitais (Projeto de Lei nº 4.675/2025). Um deles diz respeito ao 47-E, no qual falta uma maior articulação com a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (“LGPD”) e com obrigações específicas relacionadas ao tratamento de dados pessoais. Esse diálogo é central para a regulação de mercados digitais, especialmente porque confere maior segurança jurídica aos agentes regulados, consumidores e autoridades.

O principal ponto que merece atenção, entretanto, é a nova redação do caput e do § 2º do art. 47-C, que trata da designação dos agentes de relevância sistêmica.

O texto original previa que a designação seria informada por um conjunto de características, como presença em mercados de múltiplos lados, efeitos de rede, integrações verticais, entre outras, consideradas de forma não cumulativa. Essa formulação permitia ao Cade fundamentar a designação a partir de um, dois ou quantos critérios entendesse pertinentes ao caso concreto, sem a obrigação de demonstrar a presença simultânea de todos eles.

O substitutivo suprime a expressão “de forma não cumulativa” do caput e passa a exigir, no § 2º, que a designação seja condicionada à “análise conjunta e fundamentada” das características listadas. Essa mudança torna o processo de designação significativamente mais difícil e abre margem para que as empresas-alvo do dispositivo explorem essa lacuna interpretativa, argumentando que o Cade precisaria demonstrar a presença simultânea das seis características do § 2º para justificar qualquer designação. O efeito é elevar de forma expressiva o ônus probatório da autoridade e ampliar o espaço de contestação em cada processo.

O risco não é meramente redacional. A designação de agente sistêmico é o pressuposto do qual depende toda a arquitetura subsequente da lei: o estabelecimento de obrigações especiais, a fiscalização de seu cumprimento e a eventual aplicação de sanções. Um critério de difícil superação na fase de designação compromete, por consequência, a efetividade de todo o regime.

Nesse sentido, cabe reforçar que pouco adianta ampliar espaços de participação da sociedade civil, por meio de tomada de subsídios, audiências públicas e Conselho Consultivo, se, no mesmo texto, o núcleo do regime, que é a possibilidade concreta de designar agentes sistêmicos, for enfraquecido. A garantia procedimental perde sentido prático se a norma substantiva que ela deveria viabilizar deixar de produzir efeitos.

Visando preservar a intenção original do dispositivo, propõe-se que o § 2º do art. 47-C explicite que a análise fundamentada não implica cumulatividade. Como exemplo de sugestão:

“§ 2º Atendido o critério de faturamento previsto no § 1º, a designação será condicionada à análise fundamentada e não cumulativa das seguintes características, cabendo ao Cade considerar, motivadamente, uma, duas, três ou quantas entender pertinentes ao caso concreto: […]”

O substitutivo do relator Aliel Machado também propõe um sistema inovador de “proposição destinada a subsidiar a definição, a implementação, a adaptação ou o aperfeiçoamento das obrigações especiais em discussão” em caráter voluntário. Esse mecanismo é apresentado no art. 87-C do substitutivo. A proposta é que as próprias empresas possam apresentar “plano de implementação, parâmetros técnicos, medidas operacionais, mecanismos de monitoramento, cronogramas de cumprimento ou outras medidas aptas a assegurar os objetivos previstos no art. 47-B”. 

Para a Data Privacy Brasil, o modelo de proposição voluntária deve passar por discussão pública em audiência pública, como funcionam os TACS e procedimentos no campo ambiental e de direitos difusos, considerando a concorrência também é um interesse difuso tal como definido na Lei do Cade. Por isso, propomos uma sugestão de parágrafo adicional ao art. 87-C nos seguintes termos: “A apresentação de proposição voluntária deverá passar por procedimento de audiência pública e diálogo com sociedade civil, que é titular dos interesses difusos protegidos pela legislação”.

Considerações finais

A Data Privacy Brasil reitera seu apoio à aprovação célere do PL 4.675/2025 e reconhece no substitutivo apresentado pelo Dep. Aliel Machado um esforço relevante de aprimoramento do texto original, especialmente nos mecanismos de participação social e devido processo administrativo. Para que esse esforço não seja neutralizado, recomenda-se, especialmente, o ajuste do art. 47-C, § 2º, de modo a preservar a efetividade do regime de designação que sustenta toda a arquitetura da lei. É preciso, também, muita atenção ao regime jurídico de co-regulação e regulação responsiva, com publicização dos atos e escrutínio público mediante mecanismos participativos já consolidados no direito brasileiro, como as tomadas de subsídios e as audiências públicas.

Nos colocamos à disposição para continuar contribuindo com o debate legislativo em prol da defesa da concorrência e de um ecossistema informacional justo.

Contato:

[email protected]