Mercados digitais e os novos caminhos da política concorrencial brasileira

Nos últimos anos, a discussão sobre concorrência em mercados digitais deixou de estar concentrada apenas na aplicação das ferramentas tradicionais do direito antitruste. O crescimento de grandes ecossistemas digitais, a consolidação de plataformas que atuam simultaneamente em diferentes mercados e o controle de infraestruturas relevantes passaram a exigir uma reflexão mais ampla sobre os instrumentos disponíveis para lidar com formas de poder econômico que nem sempre se manifestam da mesma maneira que nos mercados tradicionais.

Essa mudança já pode ser observada na atuação de autoridades concorrenciais em diferentes países. A União Europeia adotou um regime específico para os chamados gatekeepers por meio do Digital Markets Act. O Reino Unido criou um modelo voltado a empresas com Strategic Market Status. A Alemanha, por sua vez, ampliou os poderes de intervenção do Bundeskartellamt diante de empresas com importância primordial para a concorrência entre mercados. Embora existam diferenças importantes entre esses regimes, todos partem de um diagnóstico semelhante: determinadas características dos mercados digitais podem produzir posições de intermediação e dependência que exigem respostas mais rápidas e direcionadas do que aquelas oferecidas exclusivamente pela repressão posterior a condutas anticompetitivas.

No Brasil, esse debate ganhou densidade institucional nos últimos anos e hoje ocupa uma posição central na agenda de defesa da concorrência.

Mercados digitais possuem características econômicas que ajudam a explicar essa preocupação. Efeitos de rede podem fazer com que um serviço se torne mais valioso à medida que concentra usuários; economias de escala e escopo favorecem empresas capazes de operar simultaneamente em diferentes mercados; e o controle sobre dados, sistemas operacionais, lojas de aplicativos, mecanismos de busca ou meios de pagamento pode permitir que determinados agentes estabeleçam as condições pelas quais outras empresas acessam consumidores.

A questão não é simplesmente o tamanho dessas empresas. Em muitos casos, plataformas passam a exercer funções de intermediação essenciais para o funcionamento de mercados inteiros. Elas podem organizar o acesso entre consumidores e empresas, definir regras de participação e, ao mesmo tempo, competir nesses próprios ambientes.

Esse tipo de situação tem estado cada vez mais presente na agenda brasileira. Em audiência pública realizada pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) em 2025 sobre os ecossistemas móveis iOS e Android, foram discutidas as condições de acesso a funcionalidades dos sistemas operacionais e seus impactos sobre concorrentes. Posteriormente, o Cade instaurou inquérito administrativo para investigar restrições relacionadas ao acesso à tecnologia NFC em dispositivos da Apple e seus possíveis efeitos sobre soluções alternativas de pagamento.

Como já discutido anteriormente pela Data, casos como esse ajudam a mostrar que determinadas infraestruturas privadas podem assumir um papel decisivo para a entrada e o funcionamento de outros agentes econômicos. Essa posição confere à empresa que controla a plataforma central um poder de orquestração sobre o ecossistema, entendido como a capacidade de estabelecer regras de participação, condições de acesso e padrões técnicos que coordenam a atuação dos demais agentes (Jacobides; Lianos, 2021). Esse conceito foi incorporado no voto do Conselheiro Victor Fernandes, no caso Apple App Store, que destacou a capacidade de um orquestrador, nesse caso a Apple, de alterar unilateralmente as condições de concorrência em mercados adjacentes.

Os limites de uma atuação exclusivamente ex post

Tradicionalmente, o direito da concorrência atua a partir da análise de condutas ou operações específicas. Uma investigação identifica determinado comportamento, avalia seus efeitos e, caso configurada uma infração à ordem econômica, aplica remédios ou sanções.

Essa lógica continua sendo fundamental. Mas a experiência internacional e brasileira tem colocado em discussão sua suficiência diante de mercados caracterizados por fortes efeitos de rede, integração vertical e mudanças tecnológicas rápidas. Em alguns desses mercados, o tempo necessário para investigação e julgamento pode ser incompatível com a velocidade de consolidação de determinadas posições. Quando uma decisão definitiva é alcançada, um mercado pode já ter se reestruturado de forma difícil de reverter (Cade, 2024).

Esse diagnóstico também apareceu no processo brasileiro que antecedeu a apresentação do PL nº 4.675/2025. A Tomada de Subsídios conduzida pela Secretaria de Reformas Econômicas do Ministério da Fazenda, em 2024, organizou o debate em torno da suficiência dos instrumentos atualmente disponíveis no Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, da conveniência de mecanismos ex ante e das alternativas institucionais para sua implementação.

O PL nº 4.675/2025 e a construção de um modelo brasileiro

O Projeto de Lei n° 4.675/2025 propõe alterar a Lei nº 12.529/2011 para incorporar instrumentos específicos voltados aos mercados digitais. Entre suas principais inovações está a possibilidade de o Cade designar agentes econômicos de relevância sistêmica em mercados digitais, aos quais poderão ser impostas obrigações especiais.

A proposta parte, portanto, de uma lógica assimétrica. Nem toda empresa digital estaria sujeita ao mesmo conjunto de obrigações. A intervenção seria direcionada aos agentes que apresentassem determinadas características relacionadas à sua posição econômica e à estrutura dos mercados em que atuam.

Entre os elementos previstos para a designação estão presença em mercados de múltiplos lados, efeitos de rede, integração vertical, posição estratégica para atividades de terceiros, acesso a grandes volumes de dados, número relevante de usuários e oferta de múltiplos produtos ou serviços digitais.

Esse é um dos pontos centrais da proposta. O poder econômico nos mercados digitais nem sempre decorre apenas de uma participação elevada em um único mercado claramente delimitado. Ele pode resultar da combinação de diferentes posições dentro de um ecossistema: controle da infraestrutura, acesso privilegiado a dados, intermediação entre diferentes grupos de usuários e capacidade de integrar serviços.

Por isso, a discussão sobre relevância sistêmica procura olhar para a posição estrutural do agente dentro do ecossistema digital.

O modelo brasileiro também possui uma característica institucional importante. Diferentemente de experiências que criaram regimes relativamente autônomos em relação ao direito concorrencial, o PL busca incorporar esses instrumentos ao próprio Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, atribuindo ao Cade a responsabilidade pela designação dos agentes e pela definição das obrigações aplicáveis.

A Data Privacy Brasil tem acompanhado essa discussão desde a formulação da proposta e manifestou apoio à criação de instrumentos específicos para enfrentar problemas concorrenciais em mercados digitais. A defesa do projeto, no entanto, não elimina a necessidade de discutir sua calibragem institucional, os critérios de designação, a proporcionalidade das obrigações e os mecanismos de participação e revisão das decisões.

Regulação assimétrica não significa regulação uniforme

A experiência internacional mostra também que “regulação ex ante” não corresponde a um único modelo.

O desenho europeu é frequentemente utilizado como principal referência por ter criado, com o Digital Markets Act, um conjunto de obrigações aplicáveis aos gatekeepers. Outros países seguiram caminhos diferentes, com maior espaço para definição individualizada das obrigações ou para atuação das próprias autoridades concorrenciais.

A existência de experiências internacionais permite identificar problemas recorrentes, mas não elimina a necessidade de considerar as características institucionais e econômicas locais. O Brasil possui uma autoridade concorrencial consolidada e uma experiência própria de aplicação da Lei nº 12.529/2011. O desafio consiste menos em reproduzir um modelo estrangeiro e mais em avaliar quais instrumentos podem ser incorporados ao sistema brasileiro sem perder as capacidades que já foram construídas.

Também é preciso considerar que mercados digitais não permanecem estáticos. Modelos de negócio, tecnologias e posições econômicas podem mudar rapidamente. Uma regulação assimétrica precisa, por isso, ser capaz de identificar posições de poder relevantes sem transformar categorias regulatórias em classificações permanentes.

A própria discussão sobre o tempo de duração da designação dos agentes de relevância sistêmica evidencia esse problema. Como analisamos anteriormente, a combinação entre segurança jurídica e possibilidade de revisão é especialmente importante em mercados cuja estrutura pode mudar de forma significativa ao longo de poucos anos.

Concorrência, inovação e direitos no mesmo ecossistema

A discussão sobre regulação dos mercados digitais também costuma ser apresentada como um conflito entre concorrência e inovação. Esse enquadramento é limitado.

Empresas de tecnologia evidentemente precisam de espaço para desenvolver novos produtos, testar modelos de negócio e realizar investimentos. Ao mesmo tempo, estruturas altamente concentradas podem reduzir as possibilidades de inovação por agentes menores quando estes dependem de plataformas que controlam as condições de entrada e permanência no mercado. Nesse sentido, a contestabilidade dos mercados também é uma condição para inovação.

Interoperabilidade, acesso não discriminatório a determinadas funcionalidades e redução de custos de troca podem ampliar as possibilidades de entrada e permitir que novos agentes disputem mercados hoje organizados em torno de poucas plataformas.

Além disso, os efeitos dessas estruturas ultrapassam uma concepção estritamente econômica da concorrência. Poder de intermediação pode influenciar privacidade, liberdade de escolha, proteção do consumidor e acesso a infraestruturas digitais.

Foi esse o ponto levantado pela Data Privacy Brasil ao discutir as restrições ao acesso à tecnologia NFC e sua relação com o Pix por aproximação. A dependência de uma infraestrutura privada pode produzir efeitos sobre a concorrência, mas também sobre o acesso a uma infraestrutura pública digital relevante para a sociedade brasileira.

A política concorrencial não precisa assumir as competências de autoridades de proteção de dados, defesa do consumidor ou regulação financeira para reconhecer essas interfaces. Ao contrário, o desenvolvimento de mercados digitais torna cada vez mais importante pensar mecanismos de coordenação entre autoridades.

Quem participa da construção dessas regras?

Há ainda uma dimensão institucional menos discutida: a participação dos atores afetados pela regulação.

Decisões sobre interoperabilidade, acesso a dados, sistemas de pagamento, distribuição de aplicativos ou condições de acesso às plataformas afetam muito mais gente do que as empresas diretamente reguladas. Afetam consumidores, desenvolvedores, pequenos negócios, trabalhadores e outros agentes que dependem dessas infraestruturas para operar.

A sociedade civil tem um papel próprio nesse debate. Organizações que atuam com defesa do consumidor, proteção de dados, direitos digitais e liberdade de expressão conseguem trazer para a discussão efeitos que não aparecem necessariamente nas manifestações das empresas ou nas análises estritamente econômicas. Em mercados digitais, isso importa porque parte das assimetrias nasce das próprias regras privadas que organizam o ecossistema e das condições impostas pelos agentes que o controlam.

A experiência recente do PL nº 4.675/2025 mostra como esse debate pode ganhar com uma participação mais ampla. A Data Privacy Brasil e outras organizações da sociedade civil, como a Coalizão de Direitos na Rede, têm acompanhado a tramitação do projeto, apresentado contribuições técnicas e defendido mecanismos de participação no desenho e na aplicação da futura regulação.

A abertura desses espaços também ajuda a diminuir uma assimetria concreta do processo regulatório: grandes empresas e associações empresariais costumam dispor de mais recursos, informações e capacidade de incidência do que os demais grupos afetados. Por essa razão, participação social não deve ser entendida apenas como mecanismo de legitimidade, na medida em que também contribui para a própria qualidade da análise concorrencial.

E agora, quais são os próximos passos?

O debate brasileiro sobre mercados digitais chega, portanto, a uma nova etapa.

Durante os últimos anos, uma parte importante do esforço institucional foi dedicada a construir o diagnóstico: compreender os efeitos de rede, a concentração de dados, as estruturas de intermediação e os limites dos instrumentos tradicionais diante de ecossistemas digitais.

O PL nº 4.675/2025 desloca essa discussão para outra pergunta: quais instrumentos o Brasil pretende adotar para responder a esses problemas?

Essa transição exige cautela. A criação de mecanismos ex ante pode ampliar a capacidade de resposta do Cade, mas sua efetividade dependerá do desenho dos procedimentos, dos critérios utilizados para identificar agentes de relevância sistêmica, da possibilidade de revisão das obrigações e da própria capacidade institucional da autoridade concorrencial.

Também dependerá da capacidade de manter essa discussão aberta. Mercados digitais são estruturados por relações que envolvem grandes plataformas, empresas dependentes, consumidores, trabalhadores, Estado e sociedade civil. A construção das regras que organizarão esses mercados precisa refletir essa diversidade de interesses e perspectivas.

O Brasil não precisa escolher entre simplesmente preservar o modelo atual ou reproduzir integralmente experiências estrangeiras. Há espaço para construir uma resposta própria, aproveitando a experiência acumulada pelo Cade e incorporando instrumentos capazes de enfrentar formas de poder econômico associadas a ecossistemas, infraestrutura e intermediação digital.

Esse debate estará no centro do painel de Mercados Digitais na Data Privacy Global Conference (DPGC 2026), que acontece nos dias 7 e 8 de dezembro de 2026, no campus Álvaro Alvim da ESPM, em São Paulo. O encontro reunirá representantes do poder público, setor privado, academia e sociedade civil para discutir os próximos passos da regulação dos mercados digitais no Brasil e as experiências internacionais de regulação assimétrica.