25.08.26 - Governança e Regulação

O Trilema dos Dados: Soberania, Interoperabilidade e Regulação Econômica

No dia 13 de agosto, a Data Privacy Brasil, em parceria com a Diplo Foundation, realizou o painel “O Trilema dos Dados: Soberania, Interoperabilidade e Regulação Econômica” durante a CPDP Latam. Este blog post traz não apenas o que foi debatido no painel, mas também expande um pouco sobre temas tão complexos trazidos durante a conversa no evento, como soberania digital, a atual conjuntura brasileira frente ao cenário internacional, e alguns possíveis caminhos para o Brasil.

por Jaqueline Pigatto, Marília Maciel, Carolina Rossini, Jamila Venturini e Cristiane Rauen

Tags: CPDP Latam, Evento, soberania digital

O Trilema dos Dados: Soberania, Interoperabilidade e Regulação Econômica

No dia 13 de agosto, a Data Privacy Brasil, em parceria com a Diplo Foundation, realizou o painel “O Trilema dos Dados: Soberania, Interoperabilidade e Regulação Econômica” durante a CPDP Latam. O painel moderado por Jaqueline Pigatto (Data Privacy Brasil) contou com a participação de Marília Maciel (Diplo Foundation), Carolina Rossini (Universidade de Massachusetts), Jamila Venturini (Derechos Digitales) e Cristiane Rauen (Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio). Este blog post traz não apenas o que foi debatido no painel, mas também expande um pouco sobre temas tão complexos trazidos durante a conversa no evento, como soberania digital, a atual conjuntura brasileira frente ao cenário internacional, e alguns possíveis caminhos para o Brasil.

O painel buscou, primeiramente, situar o tema da governança de dados na agenda global, desde 2024, quando cresceu organicamente no contexto da presidência brasileira do G20, na qual eram debatidos temas de Inteligência Artificial e Infraestruturas Públicas Digitais. Ainda em 2024, “governança de dados” apareceu explicitamente como um dos cinco grandes objetivos do Pacto Global Digital das Nações Unidas, gerando um Grupo de Trabalho específico para isso na Comissão de Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento da Organização (que atualmente caminha para finalizar seu primeiro relatório de trabalho).

Na sequência, Marília Maciel trouxe uma conexão das narrativas de soberania com a segurança econômica. Ela exemplificou esses embates a partir da arquitetura em camadas da Inteligência Artificial – hardware e capacidade computacional, modelos, interfaces de aplicação (APIs) e a camada de linguagem/conteúdo -, mostrando como controles de exportação e outras medidas de segurança econômica incidem de forma distinta sobre cada uma dessas camadas, com efeitos negativos sobre a capacidade de países do Sul Global de acessar tecnologia de ponta e participar da cadeia de valor da IA. 

A localização de data centers foi tratada como outro ponto de tensão material dessas narrativas. Segundo ela, a localização pode ter um impacto positivo no que tange à aplicação das leis domésticas e pode ajudar a impulsionar a economia digital, mas se mostra insuficiente para garantir a soberania, o desenvolvimento, e a segurança econômica. Outros países, como os Estados Unidos, podem fazer uso de mecanismos extraterritoriais, como o CLOUD Act, para ter acesso a dados no Brasil. Além disso, a maior geração de valor se concentra em camadas superiores – como o desenvolvimento de algoritmos e plataformas – e não no processamento. É necessário, segundo ela, desenvolver uma política industrial que diferencie data centers estrangeiros e data centers nacionais, públicos e privados. Tal política deve estar alinhada com instrumentos que visam a reforçar a concorrência, a exemplo do PL de concorrência em mercados digitais, e também com medidas que alavanquem a economia de dados no Brasil. 

Para Cristiane Rauen, representante do governo brasileiro, a atração de data centers deve estar atrelada a uma política de dados, indo além de propostas de regimes, como é o caso do Redata. Rauen trouxe uma perspectiva da chamada Economia Digital, e sua relevância para o Brasil. Sua definição aponta a Economia Digital como a participação da atividade econômica que é viabilizada, escalada ou transformada por infraestrutura digital, dados, conectividade, plataformas e capital humano digitalmente qualificado. Setores dessa economia que estão em crescimento são software e serviços de IA, semicondutores e cibersegurança.

Nesse sentido, Rauen falou sobre o Digital Stack, onde cada camada desta cadeia representa um elo crítico de soberania nacional, incluindo dados. Ela também trouxe dados quantitativos sobre esse cenário no Brasil: 5066 serviços digitais em 2026, 554 data centers no país, e 90% da população com acesso à Internet. Sobre a geração de valor a partir dos dados, ela apontou, a partir dos resultados de uma tomada de subsídios do MDIC em 2026, que 86% dos dados industriais não são utilizados no país, enquanto mundialmente esse número é de 70%. Pela perspectiva da indústria, os dados existem, mas permanecem ensilados, ou seja, existem oportunidades no uso e no compartilhamento de dados. As demandas dessa tomada de subsídios apontam que 81% buscam segurança jurídica e 62% regras claras e padronizadas.

Para trabalhar o dado como ativo econômico, Rauen apresentou a proposta das Bolsas de Dados, para facilitar a oferta, a descoberta, a contratação, a remuneração, o acesso, a entrega e o acompanhamento do uso de dados não pessoais, para plataformas organizadas de mercado, inseridas ou integradas a espaços de compartilhamento de dados. Ainda, dos resultados da tomada de subsídios, 53% relatam falta de cultura organizacional orientada a dados como uma barreira para o compartilhamento dos mesmos.

Algumas iniciativas do governo federal são destaque nesse contexto: o Plano Brasileiro de Inteligência Artificial (PBIA) com iniciativas de processamento de modelos de linguagem e aplicações demandantes de computação em alto desempenho e bases de dados em português; a Infraestrutura Nacional de Dados com grandes bases de dados públicos e de empresas estatais de TI; o Plano Nacional de Inclusão Digital para infraestrutura, conectividade significativa e letramento digital; e o CIT Digital, um Comitê Interministerial para Transformação Digital com a Câmara Técnica de Economia Digital. Segundo Rauen, o fomento à economia digital deve ser prioridade de política pública para a promoção da soberania industrial e tecnológica do Brasil.

Já para Carolina Rossini, a adoção de IA precisa estar conectada a problemas estratégicos dos países, algo que o Brasil ainda precisa definir em termos de prioridade de investimento (qual seria nossa oferta de serviço). O que leva a uma discussão sobre interoperabilidade e quais padrões o país vai adotar, pois isso impacta diretamente uma distribuição de poder: poder econômico, poder de mercado e também capacidade regulatória.

Por isso, a pergunta não deveria ser simplesmente “como abrir os dados?”, mas “quem tem capacidade de absorver o que está sendo aberto?”, porque uma abertura formal, mascarada por neutralidade, pode produzir uma assimetria material: se todos têm acesso ao mesmo dado, mas apenas alguns atores têm capacidade computacional, financeira ou organizacional para transformá-lo em valor, a interoperabilidade pode acabar reforçando justamente as concentrações que pretendia reduzir.

A partir disso, é preciso então definir onde a interoperabilidade deve ser obrigatória. Poderia ser utilizado um teste de essencialidade, inspirado na lógica da infraestrutura essencial: a obrigação deveria incidir onde o acesso ao dado é condição relevante para competir ou para exercer um direito. Isso pode incluir identidade, meios de pagamento, saúde, mobilidade urbana ou histórico transacional em mercados altamente concentrados. Ou seja, as áreas que uma empresa ou um país considere estratégicas para o desenvolvimento, conectando-se então a uma possível estratégia de soberania digital.

Em termos organizacionais, Rossini propõe uma coordenação interinstitucional formalizada entre a ANPD, o CADE, o MDIC, o MGI e os reguladores setoriais relevantes. Não basta depender de cooperação informal. São necessários protocolos claros sobre competências, encaminhamento de casos e resolução de conflitos. A experiência do Digital Regulation Cooperation Forum, no Reino Unido, oferece uma referência interessante nesse sentido.

Ainda, é preciso delegar poder normativo para a definição e atualização dos padrões técnicos, com participação multissetorial e ciclos de revisão previstos desde o início. Não faz sentido colocar especificações técnicas rígidas em uma lei ordinária quando elas podem se tornar obsoletas antes mesmo de sua implementação. E por fim, a questão do financiamento sustentável. Uma infraestrutura de dados sem receita ou orçamento recorrente é uma estrutura vazia.

Jamila Venturini ressaltou a importância da proteção de dados como instrumento para habilitar a soberania digital. Segundo ela, ainda que não seja suficiente sozinho, seus princípios devem ser reivindicados, inclusive em espaços internacionais onde são comumente invisibilizados. Venturini tratou do próprio conceito de “soberania”, desde a perspectiva da sociedade civil. Nesse sentido, apontou que sua adoção pelos movimentos sociais latinoamericanos desde a década de 1990 ressalta a ideia de que os povos possam determinar políticas e modos de produção contextuais. Ou seja, um entendimento que prioriza a proteção dos direitos de pessoas e comunidades frente a cadeias globais de produção. 

Para ela, essa noção não se vê refletida nas interpretações de soberania dadas por alguns Estados no contexto atual, que, no caso do Sul Global, se centram na possibilidade de participação na economia digital como via para o desenvolvimento. Isso porque propostas como as de desenvolvimento de infraestruturas públicas digitais (IPDs) ou de modelos e aplicações de inteligência artificial não só mantêm relações de dependência a nível infraestrutural, tecnológico e jurídico, como se baseiam na fragilização de direitos garantidos, inclusive à proteção de dados pessoais, para permitir integrações de bases de dados, usos derivados e compartilhamento com terceiros. O mesmo no caso da instalação de grandes datacenters, que não só não promovem uma superação de relações de dependência, como são vetores de danos ambientais nos territórios onde se encontram.

Segundo Venturini, estudos da Derechos Digitales apontam para uma possível interpretação expansiva da exceção para uso de dados no âmbito de políticas públicas para viabilizar a integração da IA ao setor público. Ao mesmo tempo, se abrem novos espaços para abusos, incluindo discriminação e vigilância estatal, caso não sejam incorporadas proteções adicionais que deem conta desses novos usos. 

De acordo com ela, a integração à economia digital nesses termos apresenta riscos, e os benefícios não são claros nem para as comunidades, nem para o desenvolvimento nacional. Ela faz referência ao recente Relatório do Painel Científico sobre IA da ONU, que revela não haver evidências científicas de ganhos macroeconômicos derivados da integração da IA nos sistemas produtivos.

Portanto, uma verdadeira soberania digital precisa disputar a inevitabilidade da IA e garantir que os povos possam definir como e se incorporá-la. Isso é particularmente importante quando o Estado busca ser um vetor de geração de valor a partir de dados, e traz a questão fundamental  sobre a participação significativa da sociedade civil, em particular dos grupos mais afetados, no desenvolvimento de políticas e na tomada de decisões sobre IA ao longo do seu ciclo de vida.

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